破除地方保护加快建设全国统一大市场
（一）地方保护问题的突出表现
（二）地方保护问题背后的深层原因
全国统一大市场建设面临地方保护难题，其深层次成因集中于制度刚性约束与法治协同不足两大内在机制，前者是导致地方保护的深层制度根源，后者是地方保护长期无法破解的法治短板。
1.制度刚性约束是深层根源。分税制下地方财政对本地经济的依赖强化市场保护倾向。分税制改革后形成的财税分配格局，对地方政府行为产生了深远影响。分税制激励地方经济竞争、政府干预市场，地方财政收入高度依赖本地经济发展水平、本地企业经营状况，为保障财政收入稳定增长，地方政府存在通过行政手段保护本地企业、本地市场的动机。同时，转移支付制度中部分项目对“地方配套资金”的要求，进一步加剧了地方政府对本地经济资源的依赖，使其在“维护本地利益”与“推进全国统一市场”之间更倾向于前者，形成地方利益与全局利益的冲突。GDP导向的地方考核驱动地方保护行为。尽管中央明确要求因地制宜发展新质生产力、推动高质量发展，但在地方政府考核体系中，GDP增速、财政收入、招商引资规模等量化指标仍占重要权重。国家相关部门在“十四五”规划中期评估报告中指出，我国经济增长保持在合理区间，但地方发展的质量导向仍需强化。在经济指标考核机制驱动下，地方干部为追求短期政绩，常通过行政干预、政策倾斜等方式保护本地企业，造成人为市场分割，对服务融入全国统一大市场反而动力不足、办法不多。
2.法治协同不足是机制短板。市场相关法律体系原则化与协调性不足制约规则统一。《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规对行政性垄断的界定较为原则，缺乏可操作的具体执行细则，导致实践中对“地方保护型行政垄断”的认定标准不统一、处罚尺度不一致。同时，部分地方政府出台的行政规章、规范性文件与现行法律协调性不足，导致规则层面的“区域分割”。
协同规则缺失导致准入、执法与要素流动规则不统一。在市场准入领域，部分地方在市场准入负面清单之外擅自增设禁止类或限制类事项，或通过“备案制变相审批”“隐性资质要求”等方式，破坏市场准入统一性。在监管执法领域，不同地方对同一类违法违规行为的证据标准、处罚程序、自由裁量权尺度要求不一，导致“同案不同罚”。在要素领域，要素交易规则的地方化、碎片化特征明显，土地、数据、劳动力等要素的交易规则由地方或部门各自制定，缺乏国家层面的统一规范和标准，阻碍要素跨区域流动。
协同机制薄弱导致跨区域纠纷化解难与问责软约束。跨区域纠纷解决机制不够健全，企业面临跨区域经营纠纷时，需分别向纠纷涉及地区的主管部门申请处理，存在程序繁琐、沟通成本高、处理效率低等问题。协同监督与问责机制不足，对地方保护、市场分割行为缺乏明确的责任追究制度和问责量化标准，导致制度执行“软约束”，一事一议的“约谈提醒”“限期整改”多，缺乏明确的制度化刚性惩戒措施。
三、破除地方保护的实践探索与经验
为破除地方保护、市场分割，推进区域市场统一，国内多地开展了针对性实践探索并积累了宝贵经验。其中，长三角地区聚焦市场监管协同，通过联席会议、“跨省通办”等机制打破区域壁垒；粤港澳大湾区依托顶层规划，在要素流动便利化领域推出创新举措。从这些实践中可提炼出顶层设计引领、关键领域突破等共性经验，同时也需正视一些地方协同动力弱、法律保障不足等现存问题。
（一）长三角地区推动市场监管协同的实践
在组织协调层面，长三角地区建立市场监管联席会议常态化制度，由沪苏浙皖四地市场监管部门牵头，定期召开会议协商食品药品安全、知识产权保护、反垄断执法等重点领域的统一标准。
在市场准入层面，全面推行“一网通办”“跨省通办”，简化企业跨区域注册登记流程。如企业在长三角区域内跨省迁移时，无需重新办理营业执照，仅需通过“长三角企业迁移一件事”平台提交申请，有效消除市场准入的区域壁垒。
在知识产权保护方面，多方签署《长三角地区知识产权更高质量一体化发展框架协议》，明确区域内知识产权“联合执法、数据共享、纠纷共解”的合作方向；搭建长三角知识产权大数据中心，整合四地专利、商标、维权案例等数据资源，实现区域内知识产权数据共享公开，为企业提供“一站式”维权服务；探索建立知识产权商业维权案件的类案审理指引系统，通过统一裁判标准减少“同案不同判”现象。
从长三角实践中可提炼三大核心经验：一是行政协议定责，通过签署区域性行政协议明确四地协同权责，避免因权责不清导致的推诿扯皮，为跨区域监管协同提供制度依据；二是数字赋能协同，依托一体化信息化平台实现跨区域执法信息共享、业务协同，有效解决监管中的信息不对称问题，提升协同效率；三是重点领域突破，聚焦企业和群众反映强烈的市场准入、知识产权保护等高频领域优先推进改革，快速形成协同效应与示范效应。此外，长三角地区通过定期开展司法交流研讨会、发布典型案例、形成统一审理意见等方式统一司法认识，为解决“同案不同判”问题提供了实践参考。
（二）粤港澳大湾区促进要素流动便利化的实践
在人才流动方面，推行港澳地区与内地部分领域专业资格互认，扩大医师、律师、建筑师等专业人士的执业范围；简化港澳地区居民跨境社保衔接办理程序，实现港澳地区居民在大湾区内地城市参保、缴费、待遇申领“一网通办”，显著降低人才流动成本。
在资本流动方面，优化外资及外地资本跨境投融资办理流程，放宽外地资本并购本地企业的持股比例限制；推进“跨境理财通”试点，允许大湾区居民跨境购买理财产品，促进资本要素自由流动。
在数据流动方面，建立“数据跨境流动白名单”试点制度，筛选人工智能、生物医药等重点产业的龙头企业纳入白名单，允许其在符合安全要求的前提下开展跨区域数据共享；搭建粤港澳大湾区数据保护和数据跨境服务平台，为企业提供数据跨境申报、安全评估等一站式服务，探索数据要素市场化配置新机制。
粤港澳大湾区的实践经验可总结为三点：一是顶层统筹引领，通过《粤港澳大湾区发展规划纲要》这一高位阶规划，明确区域统一市场建设的方向、路径与责任主体，避免地方各自为政；二是分类施策推进，针对人才、资本、数据等不同要素的属性与流动特点制定专项便利化措施，提升政策精准性；三是风险平衡把控，在推进要素流动便利化的同时注重风险防控，实现“便利化”与“安全性”的平衡。此外，大湾区建立“中央统筹+地方协商”的协同机制，由国家发展改革委牵头协调跨区域问题，三地政府定期召开协商会议，有效平衡区域利益差异。
（三）国内实践的共性经验与不足
一是强化顶层设计引领，通过中央层面政策文件或高位阶法律明确全国统一大市场建设目标、基本原则与实施要求，为地方实践提供方向指引，同时，建立中央统筹与地方协同的组织架构，避免区域间“各自为政”。
二是聚焦关键领域突破，优先选择市场准入、监管执法、要素流动等企业反映强烈的关键环节推进改革，以“点上突破”带动“面上提升”，如长三角聚焦监管协同、大湾区聚焦要素流动，均通过关键领域突破快速形成示范效应。
三是依托机制创新破题，将机制创新作为破除地方保护的核心抓手，如建立跨区域联席会议制度解决协同决策问题，搭建一体化信息平台解决信息不对称问题，推行“跨省通办”“白名单”等模式解决流程壁垒问题，同时，注重数字技术应用，通过大数据、区块链等技术提升协同效率，降低制度性交易成本。
此外，各实践地区均注重平衡区域利益，通过建立税收分成、利益补偿等机制，提高地方政府参与统一大市场建设的积极性。
2.现存不足：区域失衡、法律保障弱与数据平衡难。现有实践仍存在三方面共性问题，需在后续工作中重点解决。
一是区域协同失衡，当前市场协同实践多集中于东部发达地区，如长三角、粤港澳大湾区，中西部地区由于区域经济发展水平差异较大、利益协调难度更高，协同动力相对不足，部分中西部省份仍以招商引资、保护本地产业为主导，跨区域协同意愿弱，尚未形成常态化协同机制。
二是法律保障不足，现有协同机制多依赖地方间行政协议，缺乏国家层面法律的刚性保障，导致机制稳定性、权威性不足。行政协议的执行效果依赖地方政府意愿，易受地方政府换届、区域利益调整等因素影响，且一旦出现协同纠纷，缺乏明确的法律解决路径。
三是数据协同平衡难，在数字协同过程中，数据安全与流动效率的平衡问题尚未有效解决。此外，协同监督问责机制仍不健全，对违反统一大市场规则的行为缺乏有效的刚性约束手段，影响制度执行效果。
四、加快破除地方保护的对策建议
务实推进全国统一大市场建设，需聚焦制度突破、法治协同、落地保障三大方向发力，破解制度刚性约束，通过财税调整、考核改革、法律完善夯实体制基础；深化法治协同，通过明确权责、统一规则、创新机制打破地方壁垒；强化保障措施，通过宣传引导、监督问责确保政策落地见效。
（一）破解制度刚性约束，夯实体制基础
1.调整优化财税体制，破解地方财政依赖。完善中央对地方转移支付制度，取消转移支付中可能诱发市场保护行为的“地方配套资金”要求，降低地方政府对本地经济资源的依赖；同时，加大对推进统一市场建设成效显著地区的转移支付倾斜力度，形成正向激励。试点跨区域经营企业税收“来源地与经营的差异化分成”机制，对企业跨区域经营产生的增值税、企业所得税，按合理比例在来源地与经营地间分配，具体比例可根据行业特点调整，避免地方因税收利益设置市场壁垒。丰富完善区域经济利益协调方式和机制，扩大跨区域横向补偿规模和范围。
2.优化考核机制，强化质量导向与问责。完善地方政府考核指标体系，降低GDP增速、招商引资规模等指标的权重，增加和提高反映统一大市场建设进展、市场公平程度、发展质量、营商环境等指标及权重。建立健全常态化问责机制，对地方保护、市场分割行为，如擅自增设准入门槛、选择性执法、干预要素流动等，在年度考核中予以扣分，并与地方政府主要负责人、相关部门负责人的考核晋升挂钩；对情节严重、整改不力的地区，由中央相关部门进行约谈问责。建立统一大市场建设第三方评估制度，委托高校、科研机构、行业协会等独立第三方机构，每年对各省推进统一市场建设的成效进行客观评估，评估结果作为转移支付分配、考核评优的重要参考依据。
（二）深化法治协同，打通条块分割
1.健全法律体系，强化制度规则统一。完善《中华人民共和国反垄断法》《公平竞争审查条例》等法律法规，细化“行政性垄断”“地方保护行为”的认定标准、处罚措施与追责程序，明确禁止地方政府以“保护本地就业”“维护本地产业安全”为由设置市场壁垒。建立全国层面常态化的“市场规则审查机制”，由国家发展改革委、市场监管总局牵头，联合相关部门对地方政府、国务院各部门出台的市场相关规章、规范性文件进行合法性、统一性审查；对与全国统一大市场要求不一致的规定，责令制定机关限期修改或撤销，逾期未整改的，由审查机关直接予以撤销。加快推进《全国统一大市场促进法》立法进程，以专门法律形式确立全国统一大市场的基本规则、协同机制与责任体系，为打破地方保护提供坚实法律保障；同时，借鉴长三角经验，在食品药品安全、知识产权保护、生态环境监管等重点领域制定全国统一的执法指南，减少法律适用的区域差异。
2.明确权责边界，完善协同组织架构。清晰界定中央与地方、各相关部门在市场监管、要素流动、纠纷化解等方面的权责边界。中央层面负责制定全国统一的市场规则、协调跨区域重大问题；地方政府负责落实国家规则、开展属地监管，不得擅自出台与统一规则相悖的政策；跨部门间建立“牵头部门+协同部门”机制，国家发展改革委牵头负责统一市场建设总体协调，市场监管总局牵头负责市场规则统一与执法协同，人力资源社会保障部、自然资源部、国家数据局等部门分别负责劳动力、土地、数据等要素的流动协同。设立专门的“全国统一大市场建设协调机构”，定期召开跨部门、跨区域协调会议，研究解决统一大市场建设中的重点难点问题，机构下设办公室，负责日常协调与督促落实。
3.统一协同规则，消除隐性壁垒。严格执行全国统一的市场准入负面清单制度，建立定期核查与整改机制，由市场监管总局牵头，对地方执行清单情况进行核查，对擅自增设禁止类、限制类事项的地区，责令限期整改并公开通报；同时，推进“清单之外无审批”，严禁地方以“备案”“登记”“评估”等名义变相设置准入门槛。由国家相关部门牵头，制定食品药品安全、知识产权保护、生态环境监管等重点领域的全国统一全流程执法指南，明确违法认定标准、证据收集要求、处罚措施选择、程序时限等内容，减少执法自由裁量权；建立执法标准动态更新机制，根据法律法规修订、产业发展需求及时调整执法标准，确保规则时效性。加快制定各类要素跨区域流动统一规则，统一社保衔接、资格互认标准，取消“本地社保年限”等落户限制；规范外地资本并购本地企业的审批流程，取消区域性资本准入限制；制定数据分类分级管理办法，明确数据跨区域流动规则，破除“本地数据本地存储”的强制性要求。
4.搭建协同平台，创新执法与纠纷化解机制。建设全国统一大市场协同治理平台，分类整合企业信用、执法案件、要素交易、市场准入等关键数据资源，实现跨区域、跨部门数据实时共享与业务协同；平台设置“企业服务专区”，为企业提供跨区域注册、资质互认、维权投诉等“一站式”服务。全面推行“跨区域执法联动”工作机制，对跨区域违法案件实行“一地立案、多地协作”，完善证据互认、结果互通的协作流程。借鉴长三角经验，在知识产权、产品质量等领域建立类案审理指引系统，通过发布典型案例、制定审理规范等方式统一法律适用标准，减少司法裁判差异。
（三）强化保障措施，确保落地见效
1.加强宣传引导与干部培训。加强统一大市场建设正面舆论引导与政策解读，通过权威媒体宣传建设全国统一大市场的重要意义、政策要求与实践成效，提高地方政府与市场主体的思想认识；定期曝光地方保护、市场分割的典型案例，通报违规地区与部门，营造“破除壁垒、公平竞争”的舆论氛围。开展地方政府及相关部门干部专题培训，将统一大市场建设纳入地方政府主要负责人、相关部门干部的年度培训内容，提升干部的“统一大市场意识”与政策执行能力；组织干部学习长三角、粤港澳大湾区的实践经验，增强改革实操能力。
2.搭建监督平台，强化监管与问责。建立全国统一的“统一大市场建设监督平台”，畅通企业、公众举报渠道，接受社会对地方保护、市场分割行为的监督；对举报线索实行“优先核查、限时办结、结果反馈”制度，确保问题及时回应。由全国人大常委会、国务院定期开展“统一大市场建设专项督查”，重点检查市场准入、执法标准、要素流动等领域的制度执行情况。对违反法律法规、阻碍统一市场建设的地方或部门，依法依规严肃追究相关单位与责任人责任，确保全国统一大市场建设取得实效。
新闻来源：经济界杂志
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